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周宏春:将疫情分级分阶段应急管理纳入相关法规

作者:来源:日期:2020-02-24

   

发了“新冠疫情肆虐背后《传染病法》亟需细化”一文后,总感觉意犹未尽,因为需要完善的法规制度还有一些,包括《突发公共卫生事件应急条例》《国家突发公共卫生事件应急预案》《突发事件应对法》等,均没有涉及。

一、完善制度符合事物发展的一般规律

人的认识,总是要在实践中不断提高的,而制度也要在实践检验中不断完善。任何一次突发疫情的出现,均是完善相关制度的极好机会。如果最初的制度是系统设计,通过实践检验并修订完善,则可以使制度有更强的针对性和可操作性。

熟悉制度经济学的人都知道,有一个“送犯人”的经典故事。大意是:15世纪英国要将犯人运送到澳大利亚。英国是市场经济国家,他们按市场经济规则选用私人公司承担海上运送任务。经过一段时间后发现,犯人死亡率较高,最高的一船达到47%,平均约13%.英国政府认为,那些犯人罪不至死;将犯人运到澳大利亚不是要那些人的命,而是给犯人一个改过自新的机会,并推动当地的发展。死亡率高就与初衷不符了。于是,英国掀起了改革制度的讨论。有的绅士建议,改善船上犯人的伙食;有的绅士建议,将船主集中起来学习,要求船主善待犯人;有的绅士建议,派医生到船上给犯人看病,等等……这些建议采纳后有一些效果,犯人死亡率下降了一个多百分点,却发现派到船上的医生也有失踪的情况,后经调查发现是被船主推下海了。这时,一位绅士建议,改变报酬方式,由按上船人头改为按上岸人头付给报酬,其他制度不变,犯人死亡率一下子降下来了,由10%以上下降到1%多一些。

故事说明两个问题,一是制度对任务目标完成非常重要,二是目标导向更为重要;由原来的将犯人运过去变成了将犯人顺利运到,含义的细微差别出现完全不同的结果。

二、修改相关法规制度是形势发展之需

虽然2003年SARS后我国制定了一系列与疾控和突发事件应急管理有关的制度,如《突发公共卫生事件应急条例》《突发事件应对法》等,对这次新冠肺炎疫情防控和应急管理产生了积极作用。但是,公众的诉求、技术进步及本次疫情中出现的一些新情况和好做法,与当时相比发生了很大变化,这就要求修订和完善制度,以促进社会的不断进步。

从公众诉求看,随着人民群众生活水平的不断提高,不仅开始重视健康养生,对动物保护等也有了新的诉求。习近平总书记强调指出,做好疫情防控工作,直接关系人民生命安全和身体健康,直接关系经济社会大局稳定,也事关我国对外开放。人民的幸福感不仅来自于日常生活,也来自于危机时刻国家体系所能提供的保护。技术进步,尤其是通讯、交通等技术的快速发展,人们获得信息的渠道越来越多,也与2003年完全不同。

从这次新冠肺炎疫情阻击战的实践看,中央确定的防控任务是逐步推进的。最初发现没有地方隔离发热病人,于是效仿2003年防控SARS建小汤山医院的做法,启动了“火神山医院”和“雷神山医院”建设;为解决发热病人临时隔离问题,启动“方舱”医院建设,以保证发热病人能得到收治和隔离(应收尽收)。随着地方医务人员力量不足信息的增多,中央先后启动分片支持、抽派部队和地方医疗人员支持等行动,对迅速控制湖北疫情、全国性复工等起到了非常重要的作用。这些成熟做法,应增加到《突发公共卫生事件应急条例》等相关法规条款中,以便对未来的疾病防控起指导作用。

三、确定分级分阶段应急管理十分必要

新冠肺炎疫情,由武汉市扩散到全国,乃至世界上许多国家对我国采取旅游入境人员限制管理,构成了国家的紧急事件。从国际经验看,由于重大疫情的不确定性和对经济社会发展的破坏性,需要在国家层面快速统筹资源调配,集中力量应对突发疫情。从实践看,我国已经这样做了,不仅切实可行而且也行之有效。那么,要不要按紧急、危机、风险等分级管理,分级管理划分标准是什么,如何划分国家和地方的疫情防控职能等,都应该在相关法规中加以规定,以便未来的防控有法可依。

从法规角度看,如果在国家层面有一个分级、紧急管理规定和阶段划分,有些问题就会避免。例如,如果在法规中明确规定,专业性问题要征求专业部门意见,疫情上报时间不超过2个小时,疫情的防控情况会好得多;如果在不同阶段采取不同的法律规定,选择性执法情况会减少。前期如果没有厘清事态的性质,难免出现选择性执法或政策执行走样;后期如果没有声明进入紧急状态,可能会增加后续行动或处理的巨大成本。

阶段性防控目标也需要确定。由于不同阶段的要求不同,管理手段、途径和绩效也会不同。比如,在向世界卫生组织通报信息的同时,国内应采取相应的措施,可能会收到更好的效果。因此,应当明确规定防控的阶段性目标。就当前而言,是应收尽收,还是不传染,甚至不死人,也需要明确提出。否则,一些地方运动式、过度的防控做法,会影响习近平总书记提出的“一手抓防控,一手抓复工”的要求落地,甚至影响全面小康社会目标的实现。

四、开展总结评价,以提高我国的突发疫情管理水平

这次抗击新冠肺炎疫情,是对国家治理体系和治理能力的一次大考。实践中,一些做法仍需要改进。如疫情出现后主要是按疾控管理的,而没有按照风险进行管理;无论是国家和省市卫健部门,还是省市级和国家疾控系统,主要采用SARS管理的成功经验:在防控传染途径与强度上,以防控外来入侵为主,即使武汉军运会演习也是如此;加之早期不会“人传人”的新闻报道,不排除误导决策者和公众的可能。

2003年SARS爆发后,国家投资建立了疾控系统,包括监测、预警机制和预案等,近年来各地又纷纷推进大数据、智慧城市等的建立。在本次新冠肺炎疫情防控中,是否发挥了作用,发挥了什么作用等,应当进行总结。“养兵千日用兵一时”;此外,重大疫情的防控重点在于“防”而不仅仅是“控”。应针对疫情暴露出来的短板和不足,完善突发传染病等重大公共卫生危机的信息监测体系和预警机制,特别是要保证疫情信息的传送渠道畅通,并在制度上确保监测、预警等相关信息平台的透明性、联动性和可操作性,以准确判断疫情特征和发展趋势,统筹做好预案,真正做到可防可控。

五、依法防疫,筑牢人民群众生命安全防线

建立健全防疫法规体系,理顺法规关系,进行合宪性审查,形成良法基础,并力求使执法、司法、全民守法水平上一个台阶。切实做到各方力量群防群控、联防联控。加大资源投入和政策保障力度,增强基层公共卫生应急管理能力,优化现有公立医院、专门医院、社区医院的规划建设,完善分级诊疗;加强人才培养,优化专用资源和物资的生产、储备和调运机制,以保证紧急事件出现时能“用得上”。

要保障医务人员的安全。要严密防范疫情防控期间的各类涉医违法犯罪行为,对侵犯医务人员人身安全、扰乱正常医疗秩序的行为予以严肃查处、严厉打击,为医务人员和广大患者创造良好诊疗环境,全力保障疫情防控工作顺利开展。医务人员的安全保障,不仅应在疫情防控期间得到保障,在平时也应该得到保障。

应加大宣传和普及疫情防控知识的力度,确保疫情发生时老百姓能有效自我防护,在思想上、心理上筑牢“第一防线”,完善疫情防控体制机制,全社会要切实树立重大疫情防控和国家公共卫生意识,培养全民在重大疫情面前思想上不麻痹、意识上不淡漠、心理上不脆弱的综合素质能力。

综上所述,新冠肺炎疫情,呼唤法规制度的修订完善,以免“好了伤疤忘了疼”。应依据新冠肺炎疫情防控实践,完善法规制度,提高治理能力,实现治理能力现代化。

作者:365体育投注365体育投注中心社会365体育投注部副巡视员、研究员 周宏春 来源:“网易研究局”微信公众号